Sentencia A. 908/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-908/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 908 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6519

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Santa Marta y el Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta.

 

Magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente Auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que iniciaron la causa judicial

 

1.                 La señora Elizabeth Altamar de Fontalvo, a través de apoderado, interpuso demanda ordinaria laboral contra la Fundación para el Desarrollo Integral Sostenible Energía Vital (en adelante, la Fundación), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF y Seguros del Estado S.A.[1] Lo anterior, con el fin de que se declare: (i) que entre ella y el ICBF existió un contrato de trabajo a término fijo inferior a un año vigente desde el 13 de diciembre de 2022 hasta el 31 de octubre de 2023, periodo durante el cual se desempeñó como madre comunitaria tradicional, (ii) que la Fundación actuó como un mero intermediario entre el ICBF y la demandante y (iii) que se condene a la Fundación y, de manera solidaria, al ICBF al pago de las acreencias laborales que se deriven de esa relación.

 

2.                 Decisiones que suscitaron el conflicto

 

2.                 Decisión de la Jurisdicción Ordinaria, especialidad laboral.  El asunto fue asignado al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Santa Marta, el cual, mediante Auto del 28 de enero de 2025, resolvió declarar su falta de jurisdicción[2], con fundamento en lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y porque, en criterio de ese despacho, “corresponde al juez contencioso-administrativo conocer del presente asunto, dada la imposibilidad de determinar, en esta instancia, la modalidad de vinculación que pretende la actora”. Asimismo, el juzgado fundamentó su decisión en la jurisprudencia de esta Corte, en particular, en lo dispuesto en los Autos 054 de 2022, 061 de 2022, 2026 de 2023 y 1291 de 2024, en los cuales se indicó que, en controversias que involucran a personas que han desempeñado funciones como madres comunitarias y que pretenden el reconocimiento de una relación laboral con entidades públicas, la competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA). En virtud de lo anterior, el juzgado ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Santa Marta.

 

3.                 Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Posteriormente, el conocimiento del presente asunto le correspondió al Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta, el cual, mediante Auto del 4 de abril de 2025, resolvió declarar su falta de jurisdicción[3]. Esta decisión se fundamentó en el Decreto 289 de 2014, en tanto establece que la modalidad de vinculación de las madres comunitarias es mediante contrato de trabajo suscrito con las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios[4] y no tienen, por tanto, la calidad de servidoras públicas[5]. Así mismo, recordó que “en lo que tiene que ver con la jurisdicción competente para conocer de las controversias laborales que se presenten cuando media un contrato laboral suscrito entre una madre comunitaria y la entidad sin ánimo de lucro”, la Corte Constitucional en el Auto 1584 de 2022 decidió que es la Jurisdicción Ordinaria Laboral (JOL) la competente para conocer sobre las controversias laborales que se presenten entre los particulares y las asociaciones de padres de familia encargadas del funcionamiento y desarrollo de los Hogares Comunitarios de Bienestar. Esto, en virtud de lo dispuesto por el numeral 1° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por lo anterior, decidió no avocar conocimiento por falta de jurisdicción, proponer el conflicto de competencia y remitir el asunto a la Corte Constitucional.

 

4.                 El 23 de abril de 2025 la Secretaría General de la Corte radicó el expediente[6]. Luego, el 13 de mayo de 2025, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado ponente al día siguiente[7].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

12.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

13.             Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[9], objetivo[10] y normativo[11].

 

3.                 Jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las demandas en las que personas que realizaron actividades como madres comunitarias pretenden la declaración de la existencia de una relación laboral con el ICBF. Reiteración del Auto 1559 de 2022[12].

 

14.             En el Auto 1559 de 2022 la Corte resolvió un conflicto entre jurisdicciones muy similar al que debe dirimir en esta ocasión. En aquella oportunidad, la controversia versaba sobre la competencia para conocer de una demanda promovida por una persona que había prestado sus servicios como madre comunitaria, en la que se solicitaba la declaración de existencia de una relación laboral entre ella y el ICBF, así como el reconocimiento de los correspondientes aportes al sistema de seguridad social y demás acreencias laborales. Esta Sala concluyó que el conocimiento del asunto le correspondía a la JCA con base en las siguientes razones:

 

15.             En primer lugar, porque de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la Jurisdicción Ordinaria le fue atribuida la cláusula residual de competencia, en virtud de la cual le corresponde el conocimiento de todos aquellos asuntos que el legislador no haya asignado expresamente a otra jurisdicción. Así, desde la perspectiva de la especialidad laboral y de la seguridad social, dicha cláusula residual opera respecto de los conflictos que no han sido atribuidos de forma específica a otra jurisdicción[13].

 

16.             En segundo lugar, porque el artículo 104 del CPACA dispone que la JCA conoce de las controversias relacionadas con la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, así como de las relacionadas con su seguridad social cuando el régimen al que pertenecen es administrado por una entidad pública. Esta regla de competencia no aplica a los trabajadores oficiales por disposición expresa del numeral 4 del artículo 105 del CPACA. De tal forma que el conocimiento de los conflictos laborales entre estos servidores y el Estado corresponde a la JOL en virtud de la cláusula residual de competencia antes mencionada.

 

17.             En tercer lugar, en línea con las consideraciones anteriores, el Auto 1559 de 2022 puso de presente que en los Autos 054, 061 y 389 de 2022, la Sala Plena de esta Corte asignó el conocimiento de asuntos similares a la JCA por considerar que la vinculación laboral pretendida por las demandantes era propia de los empleados públicos y no de los trabajadores oficiales, puesto que, “sus funciones estaban estrechamente relacionadas con la política pública de atención de la niñez de escasos recursos”[14]. Si bien en los mencionados autos los demandantes acudieron al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el Auto 1559 de 2022 concluyó que era posible extender la lógica aplicada en ellos a casos en los que (i) el litigio tiene como fundamento la expedición de un acto administrativo que niega el reconocimiento de acreencias laborales y (ii) se solicita el reconocimiento de una relación laboral con una entidad pública, por el desarrollo de funciones que, en principio, competen a empleados públicos[15].

 

18.             Con fundamento en estas razones, el Auto 1559 de 2022 asignó a la JCA el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada contra el ICBF en la que, de manera principal, se solicitó la declaración de la existencia de un contrato laboral entre la entidad y la demandante, quien había desarrollado actividades de madre comunitaria. En dicho auto se estableció como regla de decisión que “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación”.

 

4.                 Examen del caso concreto.

 

19.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)          Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Santa Marta y el Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta, autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.

 

(ii)        Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una demanda ordinaria laboral interpuesta por Elizabeth Altamar de Fontalvo, a través de apoderado, contra la Fundación, el ICBF y Seguros del Estado S.A. con el fin de que se declare: (i) que entre ella y el ICBF existió un contrato de trabajo a término fijo inferior a un año desde el día 13 de diciembre de 2022 hasta el 31 de octubre de 2023 en virtud del cual desempeñó el cargo de madre comunitaria tradicional, (ii) que la Fundación era un mero intermediario entre el ICBF y la demandante y (iii) que se condene a la Fundación y solidariamente al ICBF al pago de las diferentes acreencias laborales.

 

(iii)     Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción. Por un lado, la JOL citó el artículo 104 del CPCA y los Autos 054 de 2022, 061 de 2022, 2026 de 2023 y 1291 de 2024, (ver supra § 2) y, por otro, la JCA respaldó su posición en el Decreto 289 de 2014 y el Auto 1584 de 2022 (ver supra § 3).

 

20.             Agotado el recuento normativo y jurisprudencial previamente expuesto, la Sala Plena concluye que la competencia para conocer del presente asunto corresponde a la JCA, conforme a la regla de decisión prevista en el Auto 1559 de 2022 por las razones que se exponen a continuación.

 

21.             La controversia puesta a consideración se origina en una demanda ordinaria laboral promovida por la señora Elizabeth Altamar de Fontalvo, a través de apoderado, contra la Fundación, el ICBF y Seguros del Estado S.A. con el fin de que se declare: (i) que entre ella y el ICBF existió un contrato de trabajo a término fijo inferior a un año desde el día 13 de diciembre de 2022 hasta el 31 de octubre de 2023 en virtud del cual desempeñó el cargo de madre comunitaria tradicional, (ii) que la Fundación era un mero intermediario entre el ICBF y la demandante y (iii) que se condene a la Fundación y solidariamente al ICBF al pago de las diferentes acreencias laborales.

 

22.             En este contexto, se advierte que la pretensión principal de la demanda está orientada al reconocimiento de una relación laboral directa con una entidad pública, derivada del ejercicio de funciones similares a las que desempeñan los empleados públicos que contribuyen con la política de atención a la niñez de escasos recursos. De esta manera, hay lugar a aplicar la regla de decisión establecida en el Auto 1559 de 2022, pues se observa, que si bien no obra en el expediente acto administrativo que haya negado expresamente el reconocimiento de las acreencias reclamadas —pues no fue aportado por la parte demandante—, sí consta que fue presentada una reclamación administrativa conjunta por varias madres comunitarias, incluida la demandante. No obstante, de la contestación de la demanda se desprende con claridad que el ICBF negó de forma categórica la existencia de una relación laboral con la accionante, así como cualquier obligación derivada de dicha supuesta vinculación. En todo caso, lo cierto es que se justifica la aplicación de la comentada regla de decisión, en cuanto se trata de una controversia que involucra el reconocimiento de una relación laboral con una entidad pública por el alegado ejercicio de funciones que, en principio, están destinadas a ser desarrolladas por empleados públicos.

 

23.             En consecuencia, conforme a lo resuelto en el Auto 1559 de 2022, la Sala Plena de la Corte declarará que el conocimiento de la demanda presentada por Elizabeth Altamar de Fontalvo en contra de la Fundación, el ICBF y Seguros del Estado S.A. corresponde a la JCA, en este caso, al Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta. Por consiguiente, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

5.                 Regla de decisión

 

24.             “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación”[16].

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Santa Marta y el Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta; y DECLARAR que el Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6519 al Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta para que proceda conforme a lo previsto por la presente providencia y para que comunique esta decisión al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Santa Marta y a los interesados en el presente trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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